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长三角示范区重在推进六项一体化发展

作者:匿名 时间:2019-11-10 21:53:54

长三角一体化发展进入国家战略新阶段,对一体化政策提出了许多创新要求。然而,这些政策创新由于覆盖面广而难以实施。因此,有必要先在上海、江苏、浙江等三地交界处选择较小的区域,再尝试更高质量、更深层次、更广范围的一体化体系创新,然后在长三角地区复制推广。

示范区的整合并不统一、同质甚至不均衡,但在不改变现有行政框架的基础上,消除了限制要素自由流动的行政壁垒,促进了规划管理、土地出让和公共政策的有效协调,通过联合协商、共建共治实现了“1+1+1>3”的整体效果。

重点是未来以科技园区、商业区、社区和特色小城镇为发展载体,以优质重大项目为支撑,以亩产量理论为英雄,探索“基金+基础设施+基地+基因+基础设施”的一体化发展模式。

□叶继涛

建设长江三角洲生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)不仅是推进长江三角洲一体化发展国家战略的重要组成部分,也是资金、企业和相关地方政府关注的焦点。因此,借鉴国际经验,立足区域发展实际,着眼长远发展,建设好示范区,对于实现绿色、创新、协调、开放、共享的高质量综合发展具有重要意义,也将为市场主体带来更好的发展机遇。

虽然各国的国情和制度不同,但发达国家在促进区域一体化发展方面的相关做法在示范区的开发建设中值得借鉴。

一是完善立法,为区域一体化发展提供制度保障。在美国历史上,它是英国和其他国家的殖民地。在早期,不同州的法律大相径庭,边境冲突时有发生。美国在1948年通过的密苏里法案允许一个城市在邻近的州建立自己的机场。法国1982年颁布的《城市、省和地区权利和自由法》规定,两个或两个以上的地区可以签署协议或组成共同利益集团机构,以行使其职能和权力。西班牙、德国和其他国家有类似职能的法律,为发展区域合作提供体制支持。

二是完善制度,为区域一体化发展提供组织支持。为了促进区域协调发展,成立了一个跨区域协调审议机构。这些审议机构包括政府联合会、共同利益组织、区域间条约组织等。例如,为了解决南加州地区规划中存在的问题,根据美国联邦和州政府的相关法律,南加州政府协会成立于1965年。致力于通过评估协调解决区域交通、土地利用、碳减排等问题,促进区域协调发展。协会于2012年通过的《2012-2035年南加州大洛杉矶地区长期交通规划和可持续社区发展战略综合报告》提出了区域发展目标、支持政策、具体项目、实施资金计划和效益评估标准,并为南加州提出了一系列有效的投资计划。美国有许多类似的机构。例如,1949年,密苏里州和伊利诺伊州根据州际协议建立了一个联合规划机构——圣路易斯州发展署。其规划职能涵盖2个州、6个县和100个城市。另一个例子是法国,它通过建立区域间和省间共同利益组织和组织,如市政协会、城市社区和市政社区,帮助区域合作。

第三是签署协议,为区域一体化的发展提供解决机制。经国会授权,美国各州和地方政府可以签署协议,为解决发展冲突提供基础。美国州际协定包括:(1)州际边界协定,如奥克拉马-得克萨斯州边界协定;(2)国家间分配或发展协定,如大湖-圣劳伦斯河流域水资源协定;(3)州际管制协议,涉及污染控制、公共安全、营业执照、个人资格执照、交通运输、自然资源开发、公共安全等。,如华盛顿大都会交通管制协议;(4)国家间再分配协议涵盖福利、医疗保健、教育、社区事务等。如《大湖区森林防火协定》。此外,据统计,在美国1629个城市和420个县中,约55%的地方政府与一个或多个地方签署了关于联合规划、财政和公共服务的政府间协议。

第四,金融创新为区域一体化发展提供融资。例如,旧金山湾区通过实施有限合伙经营机制,使风险资本行业更加成熟。此外,风险投资的利得税率已从1978年前的49%降至20%,而美国共同基金则获准留出5%至10%用于风险投资机构的风险投资。在上述措施的帮助下,旧金山湾区逐渐发展成为全球风险投资行业中最发达的地区。2009年,总部设在旧金山湾区的风险投资机构共有366家,管理风险资本798亿美元,分别占美国总量的46%和44%。同时,以硅谷银行为代表的海湾地区科技银行(Bay Area Science and Technology Bank)与风险投资机构建立了密切的合作关系,促进金融创新与科技创新的完美结合,为海湾地区高科技产业发展和基础设施建设提供必要的资金,并推动其成为具有高能量增长极的绿色发展示范区。

五是吸引企业主体,为区域一体化发展提供自来水来源。在任何时候,企业都是区域一体化发展的参与者。然而,区域行政机构有必要制定制度,最大限度地打破区域行政壁垒,让企业、资金、人才等市场要素自由流动,增强区域发展的活力。区域一体化的发展也要求大型企业投资大型项目的产业布局,促进区域产业协调发展,带动与之相匹配的中小企业发展。例如,改革开放以来,许多来中国创业的大型跨国公司在上海等一线城市设立了地区总部和职能服务机构,而生产基地则设在周边地区或二三线城市,从而促进了区域产业的协调发展。

建立的意义

一是为区域优质综合发展提供示范区。1992年长三角城市经济协调委员会的成立标志着长三角一体化进入了政府参与的发展阶段。经过近30年的推进,长三角一体化发展进入了国家战略的新阶段。对区域空间一体化规划、环境联防联治、基础设施互联互通、公共服务共享、市场监管相互认可等区域治理体系和协调发展政策机制提出了更高的要求。这产生了对综合政策的许多创新要求。然而,这些政策创新由于覆盖面广而难以实施。因此,有必要先在上海、江苏、浙江等三地交界处选择较小的区域,再尝试更高质量、更深层次、更广范围的一体化体系创新,然后在长三角地区复制推广。

二是为落实新的发展观提供一个更好的实验场。长江三角洲示范区湖泊众多,水系纵横交错,生态环境良好。不适合高密度开发建设。因此,落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五个新的发展理念是实现区域高质量发展的思想基础,也是实现统筹发展的理论基础,是示范区发展建设的现实需要。因此,我们可以大力发展创新经济、绿色经济、共享经济和开放型经济,加强区域政策的协调和整合,建设生活质量更高的宜居工业区,为新理念的实施和发展提供优质样本。

第三是为市场参与者带来更好的投资和发展机会。为了实现该区域的高质量发展,必须支持大量高质量项目。华为研发基地今年投资示范区,占地约1平方公里,总投资约100亿元。未来年产值预计在100亿元左右,为示范区成为综合优质发展的新引擎提供有力支撑。像华为这样的高质量项目不仅是未来示范区发展所需要的,也是投资界所需要的。据媒体报道,示范区启动区的核心面积约为300平方公里。根据新增面积15%的开发强度和80亿元/平方公里的投资密度,未来总投资规模将超过3600亿元。如果整个示范区面积计算为2000平方公里,未来的投资需求将超过1万亿元,这将在基础设施、公共服务、工业发展等领域产生大量的投融资需求,给市场参与者带来前所未有的优质投资机会。

建筑优势

首先,国家战略领先,政策创新支持。长三角一体化发展成为国家战略后,国家层面出台了《长三角区域一体化发展规划纲要》,明确了示范区建设要求,并将出台交通、环保、公共服务等领域一体化发展专项规划。示范区的建设是新事物,需要更具包容性的创新。今后,在国家相关规划的指导下,将加强政策和制度创新,释放更强的发展活力,吸引更多的市场参与者在此投资创业。

第二,发展理念新颖,发展质量高。示范区已被指定为绿色生态示范功能区。它将不同于一般的区域发展,不会遵循传统的大规模拆迁建设的发展建设路径。然而,这并不意味着它不会发展,而是会以高质量发展。因此,要依靠五个新发展理念的指导,实施示范区的规划、投融资、项目布局、开发建设、社会管理等方面,加强政策引导,促进区域和市场主体的相互优质发展。

第三,区位优势明显,市场吸引力强。示范区位于上海、江苏和浙江省的交界处。该地区生态资源丰富,水网密布,湖泊星罗棋布,气候湿润宜人。这是创业和生活的理想场所。同时,示范区具有明显的地理优势。周边高速公路网络系统基本建成。距虹桥机场综合交通枢纽半小时车程,距嘉兴和苏州市区半小时车程。它便于商务运输,对投资者有吸引力。

第四,有更多的发展空间和足够的发展潜力。示范区仍有很大的发展空间,特别是淀山湖周边地区,该地区以前被指定为限制发展区。城市建设用地比例低、人口密度相对较低、拆迁成本相对较低都是示范区未来发展的优势。目前,华为青浦R&D中心项目的规划建设已经开始,为相关项目的落地提供了良好的示范范例。未来,更多像华为这样的高质量项目将落户示范区。

第五,整合基础好,发展前景广阔。经过近30年的实践,区域一体化积累了丰富的经验和内涵。它已从过去各地工厂生产等工业项目转向以市场为导向的基础设施投资合作,如长江联合集团宜兴范蠡大道项目。从单项目投资合作到复杂开发的投资合作,如园区开发和综合示范区,如临港大丰工业园区。从股权投资和固定资产投资合作到整合制度创新合作,如异地医疗保险结算、公共信用信息共享应用等。;从广泛合作到绿色发展合作,比如在长江经济带建设中,我们应该共同保护而不是搞大规模发展。这些经验将为示范区的开发建设提供参考,并探索公共服务、市场监管、环境治理等领域的综合开发体系创新。

现有瓶颈

首先,对概念的理解存在误解。许多人认为整合应该是一样的,事实上这是一个错误。示范区的整合不一样,也不均匀,甚至不均匀。相反,在不改变现有行政框架的基础上,消除限制要素自由流动的行政壁垒,促进规划管理、土地流转和公共政策的有效协调,实现相互协商、共建共治、共赢共享,整体效果达到1+1+1>3。与此同时,如果不加强引导,示范区建设可能会出现重政府主导轻市场主体参与、重经济整合轻社会整合、重招商引资轻市场培育、重共享轻共建等现象。这些现象在施工过程中需要注意并及时纠正。

第二,多目标综合发展构成巨大挑战。示范区跨越青浦、嘉善和吴江,发展差异很大。从初级、二级和三级生产结构来看,这三个地方的比例分别为0.8: 43.6: 55.6、3.9: 55: 41.1和2.2: 51.3: 46.5。其中,青浦第三产业比重较高,嘉善和吴江第二产业比重较高。从人均国内生产总值(人均地方财政支出)来看,这三个地方分别为8.8万元(2.7万元)、10.1万元(1.3万元)和12.8万元(1.3万元)。其中,青浦区人均财政支出最高,公共服务最好,吴江区人均国内生产总值最高。从三地的平均产出密度来看,每平方公里平均国内生产总值分别为1.59亿元、1.15亿元和1.76亿元。其中,吴江的土地产出密度最高。三地发展的差异,特别是在公共服务领域的差异,决定了示范区未来在实现区域经济、科技、社会和环境保护的一体化发展方面将面临诸多挑战。

第三,完善制度和机制,讨论、建设、治理、共享共赢。示范区的建设不是一个人在一个地方的事情。它不能仅仅依靠一个地方的金融和企业投资。这是所有三个地方的普遍现象。它需要联合投资、建设、治理和成果共享。然而,如何形成更加科学有效的制度和机制,共同讨论、建设、管理和共享双赢,激发三地投资、建设和管理的积极性,包括如何投资、如何分配发展带来的税收增量以及如何共享公共服务,仍有待于在实践中探索。如果这些机制是通过地方政府之间的特别协定实施的,它们将如何确保这些特别协定的权威、法律效力以及有效和持续的实施?

第四,投资周期长,短期发展现金流平衡困难。与高质量的发展要求相比,示范区的基础设施相对薄弱,尤其是三地之间高效便捷的互联设施供应不足。将来,需要更多的投资来弥补基础设施的短缺。在减少金融对土地的依赖、控制低价格、降低实体经济发展成本的宏观背景下,投资资金从何而来、如何平衡整个生命周期的投资现金流以及如何加强投融资创新都是亟待解决的问题。

第五,有许多政策提供者,使得整合和协调变得困难。示范区内的江浙两省有四级政府和四级管理,而上海在城市化地区有两级政府和三级管理,在非城市化地区有三级政府和三级管理。在政策提供者众多、发展需求多样、发展基地不同的现实下,示范区将面临诸多挑战,需要在规划管理、生态管理、土地管理、公共服务等方面实现有效的政策整合与协调,降低市场要素领域自由流动的系统成本。

基本建设理念

为旧金山湾区等区域一体化的发展树立标杆,借鉴国际国内发展经验,落实五个新的发展理念,坚持改革推进、创新引导,推进一体化体系先行。坚持市场主导、政府主导、规划第一、统一标准、蓝图到底,推进示范区优质建设;坚持生态优先、宜居、共建共享,探索建立与示范区建设相适应的制度和机制。重点是未来以科技园区、商业区、社区和特色小城镇为发展载体,以优质重大项目为支撑,以亩产量理论为英雄,探索“基金+基础设施+基地+基因+基础设施”的一体化发展模式。大力推进以基金为主要投融资方式,加快基础设施建设,加大载体基地开发力度,培育良好的创新创业基因,形成一批以主导产业为支撑的基础产业,努力将示范区建设成为生产、生活、生态、活力、成长五大试验区,新标杆、新引擎,成为生产效率、生活丰富、生态良好、发展活力、企业优秀成长的绿色生态示范区。

主要任务建议

着力推进六个方面的统筹发展。一是推进区域经济一体化示范发展,加大联合投资,实现基础设施高效互联互通和产业协调发展,逐步实现投资政策、市场准入和监管标准的统一。在统一规划管理和土地出让计划下,通过政府资本投资、平台公司投资和社会资本投资,加快示范区各类载体建设。二是推动区域社会一体化示范发展,通过签署共享和应用协同治理、政府信息和公共信用信息的特别一体化协议,共同提高社会治理水平。三是推进区域生态一体化示范发展,建立联合防控机制,签订污染共控协议,增加转移支付,提高绿色发展水平。第四,推进区域文化一体化示范区发展,共同继承传统文化,加强古镇文化、江南文化、上海文化、红色文化等文化资源的保护和旅游开发,不断提升软实力发展。五是推进区域城乡一体化示范发展,协调示范区城市发展和美丽乡村建设,逐步实现城乡基本公共服务均等化发展。六是推进科技与经济一体化示范发展,在示范区设立政府科技创新引导基金,通过市场化运作带动更多社会资本参与科技创新和产业转型投资,提升产业发展竞争力。

对策和建议

一是建立适合示范区发展的决策和发展体系及机制。为加快示范区的开发建设,示范区的管理机构应行政化、高效化、服务型,发展主体应市场化、专业化。我们可以借鉴新加坡、新加坡法定机构、圣路易斯发展局和旧金山湾区议会的做法,充分借鉴前海法和陆家嘴金融城发展局的运作模式,实施高决策、社会化共同治理、高效管理和市场化发展的“领导小组+理事会+法定机构+发展主体”发展体制机制,共同探讨、构建和分享共同治理和双赢结果。我们将成立一个具有决策权和强有力的总体规划的领导机构,并为示范区设立一个反映行业共同治理的开发建设委员会。设立依法授权、管理效率高的企业型法律机构作为示范区的管理机构,通过三地联合立法授权,赋予示范区开发管理的权限。借鉴永定河流域投资公司的运作模式,上海、江苏、浙江等三地共同投资形成开发主体,负责示范区启动区的开发和重大基础设施的投资建设。

二是制定发展规划,加强对市场参与者的引导。围绕示范区绿色生态发展方向,制定示范区发展建设的长期发展规划,明确发展建设的指导思想、基本原则、发展目标、发展时机、主要任务、重点领域、主导产业、政策措施和重点项目。已经在土地空间利用、基础设施、公共服务、环境治理等领域制定了特别计划。蓝图控制着整个地区,引导市场参与者有序地参与建设和发展。

三是创新基础设施投融资模式,吸引社会资本的广泛参与。将设立示范区开发建设专项资金,主要用于地方基础设施建设和产业发展。拓宽融资渠道,创新金融工具,吸引更多资金参与示范区开发投资。示范区开发平台公司的投融资能力将通过增加注资、授权特许经营、允许政府购买服务预期收益权质押等措施得到增强。加快民间资本开放,鼓励社会资本以ppp方式参与示范区特色城镇、基础设施和公共服务项目的投资、建设和运营。争取国家财政金融政策支持,争取地方政府专项债券在额度和适用范围上更加向示范区倾斜。

第四,在示范区设立科技产业基金,提高创新经济发展质量。加大示范区专项资金的使用,加大投入力度。优先设立示范区产业发展引导基金,吸引市场资金参与。围绕示范区主导产业和新兴产业设立子行业发展子基金。通过pe投资、风险投资、政策引导等。培育良好的创新和创业基因,让金融之水浇灌科技创新之花,让更多的基金投资项目开花结果。

五是搭建公共事务在线平台,实现区域内的区域事务。为提高公共事务服务效率,建议上海、江苏、浙江各级政府通过立法授权,将示范区内涉及法人和自然人的所有相关审批事项下放给示范区内的开发管理机构。建设示范区公共事务在线平台,实现平台与各级相关政府后台数据的互联互通和相互认可。所有涉及企业法人和自然人的公共事务将由一个网络处理,后台将实时向政府授权部门备案。

六是加强制度创新,为一体化发展提供法律保障。建议在国家一级加强立法,以提高地方政府间合作协定的法律效力。借鉴发达国家的实践,在总结小洋山合作经验的基础上,我们将在社会领域的一体化体系中进行实践创新。条件成熟时,上海、江苏、浙江三省政府可以就环境治理、公共服务共享、市场监管相互认可、公共信用信息应用、土地收益共享等问题签订专项协议,促进区域一体化的高质量发展。

(作者是长江经济联合发展(集团)有限公司战略研究室副主任、上海国际仲裁中心仲裁员、国家发改委和财政部ppp双银行专家)

来源:上海证券报

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